新中国的信托发展历程 信托的探索时期
高幸投资 2017-08-23 来源:中国信托网
新中国成立后,和其他行业一样,信托业也进行了社会主义改造,并于 1949 年 11月设立了中国人民银行上海分行信托部。1951 年 6 月,天津市由地方集资成立了公私合营的天津信托投资公司。

新中国成立后,和其他行业一样,信托业也进行了社会主义改造,并于 1949 年 11月设立了中国人民银行上海分行信托部。1951 年 6 月,天津市由地方集资成立了公私合营的天津信托投资公司。

但是,在社会主义改造任务完成后,我国开始推行高度集中统一的计划经济体制,信用集中于国家银行,金融机构的形式趋于单一化,原有信托业务消失,信托业在中国的存在和发展告一段落。

直到改革开放,信托业才得到重新恢复设立。信托业在中国的存废,是制度选择而非市场选择的结果;事实上,只有市场经济制度建立和完善,信托才有赖以存在的根本。

信托业在我国的重新出现,是改革开放的产物。1979 年 10 月,中国国际信托投资公司成立,标志着信托业的恢复。

改革开放后,再次设立信托机构,恢复信托业,是国家适应经济体制改革的需要在金融体制方面实施的一个重要改革内容。

新中国的信托发展历程 信托的探索时期

一、1979-2000 年:信托的探索时期

(一)探索时期信托业的功能定位

从 1979 年我国信托业恢复,到 2000 年之间的二十年间,属于我国信托业的探索时期。这一时期,中央部委、银行以及地方政府纷纷设立信托投资公司,信托机构最多时达到 600多家,信托业成为仅次于银行的第二大金融部门,与银行业、证券业、保险业一起,成为我国的四大金融支柱之一。

在探索时期,虽然信托业经过多次清理整顿,但其功能定位,实行的均是高度银行化的混业经营体制.本源的信托业务几乎没有开展。

1.从存款业务到贷款业务:强烈的银行色彩。

1986 年 4 月,中国人民银行发布了《金融信托机构管理暂行规定》,该规定将信托机构从属于银行体系,赋予了信托机构在业务经营和管理上强烈的银行色彩。

(1)从资金来源来说,主要是存款性负债。这一时期,信托机构的资金来源主要为吸收 1年期(含 1 年)以上的单位信托存款,但这里所说的“信托存款”,与一般银行存款并无实质区别。它所体现的是存款人与信托机构之间的债权债务关系,而并未建立真正的委托人与受托人之间的“信托关系”。当然,由于缺乏必要的信托法律法规支持,这种“信托关系”事实上也无从构造。信托机构的另一个资金来源——资金拆借,无疑也属于普通的银行业务范畴。

(2)从资金运用来说,主要是自营贷款业务。这一时期,信托机构的投资或贷款分为委托和信托两类:一是委托投资或贷款,系委托人指明项目的投资或贷款,为代理业务。投资或贷款的经济责任由委托人承担。资金由委托人提供。坚持先拨后用,先存后贷。

二是信托投资或贷款,以信托机构自行筹措资金和自有资金进行的投资或贷款。由信托机构承担投资或贷款的经济责任。资金来源主要通过发行债券、股票和同业拆借等方式筹措。

这里表述的“委托投资或贷款”,是信托机构所从事的最接近真正的“信托业务”的一类业务,但即使是这类业务,也明确规定了属于“代理业务”而非“信托业务”,委托人与信托机构之间的关系属于代理关系,并且由于委托业务需要委托人自负其责,信托机构开办的真正的委托贷款为数并不多。

信托公司实际开展的主要是所谓“信托贷款”业务。该类业务虽然冠以“信托”之名,但并非真正的信托业务,其资金来源并非信托资金,而是负债资金;“信托贷款”的收益归属于信托公司自己,而非归属于受益人。因此,所谓的“信托贷款”实际上与银行贷款业务并无区别。

(3)从监管方式来说,类同于银行管制。人民银行对信托机构的管理,当时采用与银行

基本相同的监管方式:一是与银行一样缴存存款准备金。要求金融信托机构按规定比例缴存存款准备金。二是与银行一样提留呆账准备。要求金融信托机构按规定提留一定比例的呆账准备金。三是与银行一样纳入人民银行的利率管制。要求金融信托机构的人民币及外币存、贷款等利率,按中国人民银行的规定执行。四是在财务会计制度及会计统计报表的管理和要求上,沿袭银行业的会计制度、会计报表、统计报表,按照银行的模式进行管理。

可见,当时无论是从指导思想、行业管理上,还是从实务上,都使用了办银行的办法办信托机构,用管信贷的方法管信托业务,使信托机构具有强烈的银行色彩,信托业务具有强烈的银行业务色彩。将信托机构定位为与银行相类同的金融机构,主要源自中国经济体制改革的阶段性需要。

作为对国有集中控制的金融制度适应市场化进程的尝试和调整,信托机构在金融体制改革中扮演的角色,是在传统僵化的国家银行系统之外的、较少受到计划约束的新型“银行”类机构,社会各方对信托机构寄予期望的是它拥有比国家银行更具灵活性和弹性的融资渠道,以补充国家银行之不足,满足各方对资金的饥渴需求。因此,信托机构的初始功能定位首先是类同于银行的融资性功能,显著区别于发达国家和地区对信托机构的基于财产管理的投资型金融机构的功能定位。

2.改革的试验田:全能金融与混业经营模式。

在探索时期,我国信托业不仅具有高度银行化的色彩,而且实行的是全能金融与混业经营模式,扮演了“金融百货公司”的角色。自 1979 年银行开办信托机构后,混业经营的金融制度开始实施。20 世纪 80 年代以来,国内建立了证券发行市场与流通市场,上海市的几家银行先后设立了证券部,之后各银行和信托投资公司都成立了证券经营机构。1990 年底上海证券交易所和 1991 年初深圳证券交易所成立后,才出现了独立于银行和信托的证券公司。银行参与证券业务的主要形式是建立全资或参股的证券公司,或由所属信托投资公司设立证券部,主要从事企业证券的发行、代理买卖和自营业务。这期间银行还以发展“三产”的名义,投资开办了各种自营性的所属实体,涉及贸易、房地产、商业、酒店服务业等方面。

信托机构同样广泛涉足了上述业务领域。在 1986 年至 1993 年 7 月间,甚至作为中央银行的中国人民银行也投资兴办了一些盈利性公司或经济实体。因此,这一阶段的金融制度呈现出显著的混业经营特征。在这样的制度环境下,信托机构既经营信贷业务,又经营证券业务;既经营金融业务,又直接投资实业,也就不足为奇了。

探索时期,实际上把信托机构当做了混业经营的改革试验田。信托机构的出现是作为在国家银行的信贷计划控制下满足日益增多的市场化投融资要求的一种变通方式,当然需要具有和银行相同的信贷功能;而地方政府和各部委之所以愿意积极设立和发展信托机构,是因为需要自主运用预算外资金,将其投入到自己所选定的项目的建设,在做大经济总量的同时,获得比存国家银行更高的回报。此外,通过地方性的金融机构,更有效地把当地的储蓄转化为当地的投资。

最后,在改革开放的初期,各地都急需外资,中央政府允许多种渠道从国外融资,新成立的信托机构也具有外汇业务的功能。所有这些对新金融机构的要求与愿望,都是因改革过程中经济利益分化而必然出现的,中央政府需给予满足。

这些历史的因素汇集到一起,客观上要求当时新成立的信托机构应当是全能型的,既要有银行的功能,可以从事存贷款业务;又有实业投资的功能,这样才能实际地参与项目的建设;还具备在国外发行债券的资格。

由此,强化了信托机构“金融百货公司”的倾向,逐步确立了信托业以经营银行业务为主的混业经营模式的合法性。

(二)信托业的功能错位:偏离信托本源业务

探索时期,我国信托业的功能定位实际上偏离了信托本源业务,发生了错位。主要原因如下。

1.改革工具和融资工具的政策取向:难以定位于信托本业。

信托业在我国的恢复是在完全没有制度供给的条件下起步的,国家没有明确的发展信托业的总体目标和思路,当时的许多制度规范笼统、模糊甚至错误,反映了社会对信托制度的陌生和信托观念的缺失。在把信托业作为改革工具和融资工具的政策取向下,加上长期以来形成的“非银行不金融、非信贷不信用”的错误观念,在业务定位方面,更多地把信托机构作为融资型金融机构而不是财产管理机构;在业务范围确定方面,没有正确地区分主要业务和兼营业务,更多地引入了非信托业务,颠倒了信托机构在业务经营上的主次之分,使信托机构的主营业务等同于银行的资产负债业务,强化了信托机构的银行化特征,导致信托业没有致力于发展具有鲜明信托制度特征和体现信托优势的财产管理类业务,而是在行业扩张中一步步地偏离了自己的本源业务。

另一方面,由于国家把信托业作为“改革的试验田”,许多新的金融业务交由信托机构先开办,很自然地引导信托机构演变成集银行主要功能、普通工商企业功能、证券公司功能于一体的“全能金融机构”。

信托业“耕了别人的田,荒了自家的地”,功能错位就这样历史地形成了。

2.制度供给不足:信托本源业务难以开展。

一般认为,要实现一国金融的发展,关键在于要建立一个良好的法律体系,以有效地保护投资者的权利。一国的法律制度越完善,对投资者的法律保护越充分有效,融资障碍将越小,整个社会的融资成本将越低,金融市场及金融机构将越发达、越有效率以及市场价值越高,从而金融体系也就越有效。因此,以什么样的法律制度为基础来构建金融体系,对于一国的长期经济发展具有十分重要的指导意义。

从根本上讲,信托是一种法律关系,委托人、受托人和受益人之间存在着复杂的权利和义务关系。信托当事人之间如何行使权利和履行义务,以及他们与其他第三方之间的关系,必须由法律来加以规范和调整;委托人和受益人的权利和利益,必须由法律加以保护。

因此,制度建设特别是法制建设是信托业健康发展的根本保障。但是,在 1979 年到 2000 年的 20余年间,我国从信托机构的设立到其业务运作,却基本上处于无法可依的状态,制度供给严重不足,从而导致信托业无法真正成长和成熟起来。

3.人均收入水平低下:缺乏开展信托本源业务的客观经济条件。

改革开放之初,由于经济长期处于停滞状态,我国居民收入增长很慢,绝对水平十分低下。1978 年,城镇居民人均年收人为 343 元,而农村居民人均年收入则仅为 134 元;居民人均储蓄存款年末余额仅为 21.9 元。

在改革开放之后相当长一段时间内,虽然居民收入有所提高,财富有所积累,但基本被用于.满足长期以来压抑甚深的消费需求。

因此,在整个20 世纪 80 年代,人们所需要的不会超出银行储蓄这类“简单”的金融服务,不可能产生“投资”的愿望。在这种经济水平下,信托的本源业务——财产管理,只能属于金融服务的“奢侈品”范畴,曲高和寡,社会难以产生对它的需求,信托机构也就无从发展这类业务了。

(三)信托业的清理整顿

在探索时期,在上述这些矛盾困境中,信托业出现了普遍性的违规作业现象,使信托机构在我国金融制度变迁过程中常常成为一股无序的冲击力量,隐藏着巨大的风险。

例如,一方面信托公司突破制度性限制,扩大资金来源,以各种方式超范围、超期限、超利率吸收存款,从拆借市场和证券回购市场违规拆人大量短期资金。这产生了转移银行资金、突破信贷规模的后果,削弱了中央银行监管的力度。另一方面,因为信托机构难以像银行那样得到廉价负债资金,往往使其提供信贷时不得不追求更高的利率水平,而根据风险和收益的对称关系,信托业比银行业面临着更大的风险,加上不少信托机构内部管理混乱,导致不良资产率较高。

由于信托业上述负面影响冲击了经济的稳定,导致了在 1982 年至 1999 年期间,监管部门先后五次对全行业开展清理整顿规范工作,其中以从 1999 年开始的第五次清理整顿工作最为彻底和有效。

1.信托业的前四次清理整顿。

第一次清理整顿是 1982 年,重点是行业清理。当时信托业基本上处于自由发展阶段出现了一定的盲目性,扩大了基本建设规模,冲击了信贷收支平衡。有鉴于此,国务院于 1982年 4 月下达了《关于整顿信托投资机构和加强更新改造资金管理的通知》,要求信托投资业务全部由银行来办,地方信托公司一律停办。这一阶段整顿的重点是业务整顿,限定信托业只能办理委托、代理、租赁、咨询业务。

第二次清理整顿是 1985 年,重点是业务清理。1984 年我国农业丰收,经济发展过热,信托业务出现了又一次高潮,但是,信托业务基本上是银行存贷款业务的重复,而资金运用则多投向固定资产领域,在一定程度上助长了固定资产规模的膨胀。1984 年底,经济过热造成货币投放和信贷规模双重失控,金融信托业随着宏观经济的紧缩开始全国性整顿,暂停办理新的信托贷款和投资业务,对存贷款加以清理。

我国在 1986 年以后出现经济过热,导致资金需求过大,引发了金融信托业的迅速膨胀,由于管理工作跟不上,干扰了正常的金融秩序,分散了有限的资金,扩大了固定资产投资规模,影响了国家的宏观调控,再次给国民经济造成了负面影响,随着国家对经济实行治理整顿,金融信托业又面临整顿收缩的局面。

1988 年 10 月,人民银行根据国务院关于清理整顿公司的 8 号文件精神,开始对信托投资公司的第三次清理整顿,重点是行业和业务清理。 1989年 9 月,国务院发布《关于进一步清理整顿金融性公司的通知》,决定由人民银行负责统一组织检查、监督和验收。经过一年多的清理整顿,到 1990 年 8 月,信托投资公司从最多时的 600 多家锐减到 339 家。

20 世纪 90 年代初,信托机构又有了较快的发展,到 1993 年,全国的信托投资公司达到创纪录的 700 多家(不含各地越权审批的机构)。与金融信托业大发展相伴,由于管理失控,监管滞后,大量的信托公司出现盲目拆借资金,超规模发放贷款,以及投资炒作房地产和股票等问题。1993 年,为治理金融系统存在的秩序混乱问题,开始全面清理各级人民银行越权批设的信托投资公司。

1995 年 5 月,国务院批准《中国人民银行关于中国工商银行等四家银行与所属信托投资公司脱钩的意见》,要求银行开设的信托投资公司全部与银行脱钩或转为其分支机构,不得从事银行业务以外的其他业务。到 1996 年底,脱钩、撤并了 168家商业银行独资或控股的信托公司,全国具有独立法人地位的信托公司变为 244 家。

总结上述四次整顿的主要特点,一是以堵为主。信托公司从 1986 年开始放开手脚经营资金委托业务和资金信托业务,1988 年由于大量办理假资金委托业务,资金信托业务被纳入规模管理,至 1990 年资金委托业务也被纳入规模管理。 1992 年信托公司又开始大量拆借,1993 年清理乱拆措,信托公司的银行资金来源被堵死。 1996 年信托公司大量设立证券机构,办理证券业务,到 1997 年底,国家要求证券业与信托业分离。

至此,经过不断整顿,信托公司所形成的大量资产,变成了一个没有稳定负债支撑的局面,面临着支付风险、经营风险和财务风险。由于信托公司的合法资金来源渠道几乎完全失去,许多机构铤而走险,走上违规经营之路,这完全与清理整顿的初衷相违背。

二是由于对信托业的功能定位不清晰,一直没有对信托业的功能定位进行适当调整,深层次的问题未得到解决。当时的信托模式是在中国金融体制改革的过程中历史地形成的,出现种种问题的最重要原因是没有根据经济环境的变化,从制度上及时调整信托业的功能、地位和业务发展方向,使信托公司始终游离于财产管理等本源业务之外。

2.第五次清理整顿。

1999 年 3 月,《国务院办公厅转发中国人民银行整顿信托投资公司方案的通知》(国办发[1999] 12 号)下发,标志着改革开放后信托业恢复发展以来最彻底的一次制度再造式改革正式启动。国办发 125 号文明确规定了这次整顿的目的,即通过整顿,实现信托业与银行业、证券业严格的分业经营、分业管理,保留少数规模较大、管理严格、真正从事受托理财业务的信托投资公司,规范运作、健全监管,切实化解信托业金融风险,进一步完善金融服务体系。

第五次整顿的具体措施主要包括:一是化解原有信托业风险。对问题严重、地方政府不愿救助或无力救助的信托公司一律实行停业整顿、关闭、撤销;少数经营状况良好或者经营状况尚可、地方政府又有意救助扶持的信托公司,采取政府注入资金、债权转股权、引入新的战略投资者、合并重组等方法化解债务、增加资本金,并全面清理债权债务,解决各类历史遗留问题,然后经人民银行验收和重新登记。

二是实行与银行业、证券业分业经营、分业管理。禁止信托业从事负债业务,对信托公司所属的证券资产限期以自组控股证券公司、以评估后的证券资产参股其他证券公司、转让等方式全部剥离。三是明确将整顿后的信托业定位于主营信托业的金融机构,开展真正的受托理财业务。

这一次根本性改革的历史意义在于,国家以在制度层面上重新定位信托业的基本功能、促使信托公司回归财产管理的本业为主要目标,力图通过强制性制度变迁,彻底打破信托业发展的路径依赖,从根本上解决信托业无序经营、没有自己独特功能和独特业务的问题,从而再塑信托业,使之真正成为金融业的支柱之一。

这次整顿于 2001 年基本结束。通过整顿只保留了 60 多家信托公司,我国信托业步入了规范发展时期。

新中国的信托发展历程 信托的探索时期

二、2001-2006 年:信托的规范发展时期

(一)“一法两规”相继颁布

现代信托业的本源业务——财产管理业务的核心基础是信托法律制度。改革开放后,我国信托业虽然恢复、发展了 20 余年,但历经曲折,主业不明、功能错位,是长期以来困扰信托业的痼疾。回顾信托业的发展历程,信托机构一再偏离主业,虽有信托之名,却未行信托之实。一个重要原因是,长期以来我国的信托法律制度建设几乎是空白,信托的观念和运用多处于误解和歧义之中。

2001 年 4 月 28 日,在信托发展历史上终于迎来了一件具有里程碑性质的大事-《中华人民共和国信托法》正式通过。经过 8 年酝酿的《信托法》,最终将源自普通法系的信托引进了经济快速增长的中国,它的颁布和实施是建立我国信托制度的基石,为我国信托业回归信托本源业务提供了根本的制度保障,极大地促进了信托功能在我国的发挥和应用。

在《信托法》实施后,2002 年《信托投资公司管理办法》和《信托公司资金信托管理暂行办法》相继由中国人民银行发布实施。按照这两个办法的规定,信托公司从制度上定位于主营信托业的金融机构,可以经营资金信托、动产信托、不动产信托和其他财产信托四大类信托业务,以及代理财产管理与处分、企业重组与购并、项目融资、公司理财、财务顾问、代保管等中介业务。

我国《信托法》和 2002 年中国人民银行《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》,被称为信托的“一法两规”。在“一法两规”中,信托制度的基础是信托基本关系,《信托法》对这些基本关系进行了规范;利用信托制度进行营业活动的主体是信托公司,《信托投资公司管理办法》对信托公司经营活动进行了规范;资金信托是信托公司的核心业务,《信托投资公司资金信托管理暂行办法》对这项业务进行了规范。“一法两规”的颁布实施,是我国为了打破信托业的路径依赖所作的强制性制度变迁,对于实现信托业回归本业,促进信托机构按照需求尾随型的金融发展模式走市场化道路,大力进行信托创新,发挥了基础性的、重要的规范和引导作用。“一法两规”的出台,标志着中国信托业从探索时期步入了规范发展时期。

(二)“一法两规”促进信托业功能回归

虽然信托制度移植到我国经历了一个漫长的过程,而且将来还需要一个逐步完善的过程,但信托制度的本质要义,在我国信托法中均已有所继受和体现,从而在权威的法律层面上第一次真正构建了信托制度整体的价值功能,使信托具有区别于其他财产管理制度的根本特征。作为行业规范和业务规范的信托“两规”出台具有重大意义,它以强制性变迁的方式,宣告了旧的信托业体制结束,新的信托业体制诞生。

在旧有体制下,信托公司实行高度银行化的混业经营模式;新的信托业体制则在促进信托功能回归的前提下,将信托公司定位为以收取手续费或佣金为目的,以受托人的身份接受信托财产和处理信托事务、主营信托业务的非银行金融机构。这就突出了信托公司作为一个有别于银行、证券公司、保险公司的“受人之托,代人理财”的财产管理功能定位。

在这种定位下,信托公司以受托管理资产为主业,是专业化的财产管理机构、贷款市场上灵活的融资机构、资本市场上的机构投资者和投资银行。“一法两规”对信托业的重新定位,具体表现如下。

1.确定了信托业务的法律基础。

按照信托法的定义,规范地引入了“信托”的基本概念,使信托公司开展真正的信托业务具有坚实的法律基础。

在此之前的监管法规中,由于无法可依,因此常常是在没有信托概念的情况下,直接引入“信托贷款或信托投资业务”的定义。例如,1986 年中国人民银行《金融信托投资机构管理暂行规定》第三条虽然规定:“信托投资业务,系指受托人按照委托人指明的特定目的或要求,收受、经理或运用信托资金、信托财产的金融业务”,但之前在法律上却并未对“信托”做任何规定。

当时开展的所谓“信托业务”,虽然有其合规性,但却无从发挥法律赋予的信托制度的种种优势和功能。在 2002 年《信托投资公司管理办法》中,不仅首次引用了《信托法》中关于“信托”的定义,而且对信托的三方当事人、信托财产及其独立性作了具体而明确的规定,使信托公司开展信托业务时,得到法律强有力的支持和保障,从而能够充分发挥信托制度所固有的优越性。

2.明确了信托公司作为财产管理机构的性质。

从资金来源方面,将信托公司确定为非存款类金融机构,从而把信托公司与商业银行区别开来。在“两规”中,信托公司可以从事多种信托业务,包括资金信托、动产信托、不动产及其他财产的信托,其中最重要的信托业务是资金信托业务。

信托公司开展资金信托业务时,虽然对信托资金的运用方式很宽广,诸如贷款、股权投资、证券投资、融资租赁以及同业拆放等,但在资金来源方面,禁止信托公司以任何方式吸收存款,包括居民储蓄存款和机构法人存款,而只能通过设立单一资金信托和发行集合资金信托计划(以下简称信托计划)的方式募集资金。

这就从根本上确立了信托公司与商业银行之间的区别,明确了信托公司作为财产管理机构的性质,促成信托公司成为“受人之托,代人理财”,以手续费、佣金为主要收入的金融中介服务机构。

3.扩展信托公司的客户对象,将自然人纳入委托人范围。

“一法两规”大大扩展了信托公司的客户对象。在“两规”之前,信托公司实际上是被禁止开办与个人相关的业务,尤其不允许吸收个人资金;对于机构资金的性质也作了种种严格限制。根据“两规”的制度安排,信托公司开展信托业务,其委托人的规定很宽泛,可以是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。

由此首次正式允许信托公司接受个人的委托,开展信托业务,从而个人可以名正言顺地成为信托投资者。随着国民收入分配结构的改革调整,个人分配比例大幅度提高,居民个人所拥有的收入和财富无论是绝对量还是相对比例都显著上升,随之出现了大量的财产管理的需求。信托“两规”把个人纳入了信托委托人的范围,有利于信托公司回归财产管理的本源业务。

4.划分了信托公司的业务范围。

“两规”将信托公司的业务划分为三类。

第一类,信托业务。这是信托公司的主营业务。委托人将信托财产委托给受托人,受托人则以自己的名义加以管理。具体经营按照《信托投资公司管理办法》规定的业务规则进行。

第二类,广义的投资银行业务。这是信托公司重要的利润来源,也是财产管理业务的重要辅助性业务。投资银行业务包括企业购并及资产重组、财务顾问、项目融资、经济咨询、债券承销业务等。

第三类,自营业务,即自有资金的运用。信托公司的自有资金可以用于同业拆放、融资租赁,证券投资和实业投资等。

5.集合资金信托业务的私募性质。

按照接受委托的方式,集合资金信托业务可分为两种:第一种是社会公众或者社会不特定人群作为委托人,以购买标准的、可流通的、证券化合同作为委托方式,由受托人统一集合管理信托资金的业务;第二种由具有风险识别能力、能自我保护并有一定的风险承受能力的特定人群或机构为委托人,以签订信托合同的方式作为委托方式,由受托人集合管理信托资金的业务。

由于条件不具备,信托“两规”不允许信托公司开展第一类业务即公募信托业务,所准许的是第二类具有私募性质的资金信托业务。由于这类业务的委托人要有资金实力,能自担风险,信息公开披露的要求不高,因而对委托人规定了较高的准入门槛高。“两规”规定一个信托计划接受委托人的资金信托合同不得超过 200 份,每份合同金额不得低于人民币 5 万元,并要求信托公司在办理资金信托业务时,不得以各种形式通过或者配合报刊、电视、广播和其他公共媒体进行公开营销宣传。

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三、2007 年至今:信托的转型与提高时期

信托“一法两规”相继颁布实施后,我国信托业进入了规范发展阶段,取得了令人瞩目的进步。但由于类银行化的业务积习甚久,信托公司在经营过程中暴露出若干问题,尤其是回归信托本源业务的进程相对缓慢。为解决这些问题,中国银监会重新制定了《信托公司管理办法》和《集合资金信托计划管理办法》(以下简称“新两规”),于 2007 年 3 月 1日起正式实施,取代了原有的《信托投资公司管理办法》和《信托投资公司资金信托管理暂行办法》(以下简称“旧两规”)。“新两规”的实施标志着中国信托业进入了转型和提高发展阶段。

(一)“新两规”出台的背景

“旧两规”框架下的信托业逐渐暴露出一些问题,这些问题阻碍了信托业的进一步发展,催生了“新两规”的出台。“旧两规”框架下信托业的主要问题有以下几方面。

1.制度建设落后于实务发展。

“一法两规”实施后,我国信托业发展明显加速,但制度落后于实务的情况日益明显。信托公司一些广泛开展的业务缺乏相应的制度监管,导致这些业务无规可循。同时,信托公司尚未完全摆脱的传统惯性所引发的违规事件时有发生,少数信托公司甚至被监管部门责令停业整顿,行业因此也受到较大的冲击。

中国银监会成立后,从监管的实际需要出发,针对信托公司经营过程中出现的具体问题,陆续出台了数十件临时性通知和规范性文件,作为“一法两规”的补充完善,但这些政策基本上属于打补丁的性质。随着文件数量的日益增多,不同文件出现内容重复甚至相互矛盾的问题,导致政策的系统性、连续性以及监管效率有所降低,不利于信托风险的防范,并且在一定程度上制约了信托业的发展。

2.财产管理能力单一。

“一法两规”明确了信托公司作为“受人之托,代人理财”的财产管理机构的功能定位,但在实践中,大量集合资金信托计划仍然习惯主要以贷款方式运用信托资金,并存在变相对信托收益进行承诺的现象,不仅与银行信贷的同质化倾向明显,而且将本应由受益人承担的投资风险转嫁到了作为受托人的信托公司自己身上。信托业务简单化为“融资信托业务”,财产管理能力简单化为融资能力,不利于信托公司专业理财能力和风险管理能力的提高,难以满足投资者对多样化信托理财的需求,也无助于信托公司在中国金融体系中真正确立其财产管理机构的定位。

3.信托主业相对薄弱。

一些信托公司的信托业务收入低于其固有业务收入,阻碍了信托业回归本源业务。“旧两规”规定的信托公司的固有业务经营范围宽泛,受到的限制和约束较少,因此不少信托公司把工作重心放在固有业务的经营上,从而荒废了信托主业的拓展。另一方面,监管政策较大地限制了信托业务的开展,对于集合资金业务尤为明显。例如,“旧两规”规定,一个集合资金信托计划不得超过 200 份信托合同,这一限制条件削弱了信托公司募集资金的能力,阻碍了信托业务规模扩大。

4.投资者门槛过低。

“旧两规”规定,投资者参与集合资金信托计划投资时,每份合同金额不得低于人民币5 万元。这一门槛设置得过低,使财产并未达到丰裕程度的部分人群也参与了信托投资。但这些中小投资者往往既没有承担风险的意愿,也不具备承担风险的能力,如果他们投资有一定风险的信托产品,而又不能承受实际产生的风险,则不利于社会稳定。

5.关联交易频繁。

由于“旧两规”不禁止关联交易,导致部分信托公司在其自营业务和信托业务中与其股东或其他关系人之间的交易十分频繁,固有财产与信托财产之间的交易也时有发生。无论是在自营业务的关联交易中还是在信托业务的关联交易中,信托公司在事实上难以保持真正的公平和不偏不倚,关联交易很可能为信托公司的股东或其他关系人利用为自身牟取不当利益,从而侵害信托公司或者信托受益人的利益。

6.异地展业受到限制。

在“旧两规”框架下,将信托公司的经营范围局限在注册地内,异地业务难以大规模开展。事实上,这一政策把信托市场划分为多个相互分割的区域市场,信托公司之间的竞争无法充分展开,区域市场内往往形成垄断,不仅不利于信托公司创新能力和服务水平的提高,也加剧了发达地区和欠发达地区信托公司间的分化。

上述问题的存在,使“一法两规”颁布实施后的中国信托业遭遇到发展的瓶颈,要实现质的突破,必须对旧有法规和制度体系进行系统性完善,促进信托公司加快完成业务模式转型,推动信托主业的发展,鼓励竞争和创新,实现信托业向信托本源的全面回归。在此背景下,中国银监会发布了“新两规”。

(二)“新两规”与“旧两规”的比较

1.机构管理方面。

(1)变更名称。“旧两规”框架下,信托机构的名称为“信托投资公司”。事实上,许多信托机构并没有以信托业务为主营业务,而是大量从事着自有资金投资的固有业务。在“新两规”中,则称信托机构为“信托公司”。尽管只是去掉了“投资”两字,但这一变化反映了监管部门着力引导和要求信托公司强化信托主业的地位,充分发挥信托本源功能。

(2)对市场准人进行细分。“新两规”调整了信托机构的市场准人规定,将信托公司区分为事务管理类和主动管理类,前者指处理信托事务不履行亲自管理职责,即不承担投资管理人职责的信托公司,其注册资本不得低于 1 亿元即可;后者指处理信托事务履行亲自管理职责的信托公司,其注册资本不得低于 3 亿元。虽然目前国内的信托公司均属于承担亲自管理职责的类型,但将信托公司细分为两类分别进行管理仍然具有前瞻性的意义,反映了监管部门对信托业实行分类管理的思路。

(3)进一步完善了信托公司破产退出的相关规定。“新两规”根据《公司法》和《破产法》,调整了原来关于信托公司破产的规定,新增了“信托公司不能清偿到期债务,且资产不足以清偿债务或明显缺乏清偿能力,经中国银行业监督管理委员会同意,可向人民法院提出破产申请”的条款,以及中国银监会可以向人民法院直接提出对信托公司进行重整或破产清算的申请的规定。这些变动有利于更好地保障信托受益人的权益,也有利于增强信托公司管理风险的主动性,对行业的健康发展将产生积极影响。

(4)对关联交易进行了更为严格的限制。在关联方交易方面,“新两规”分别从固有业务方面和信托业务方面对信托公司进行了更为严格的限制,以防止其向关联方输送利益,损害信托受益人的利益。

在固有业务方面,按照规定,信托公司不得向关联方融出资金或转移财产,不得向关联方提供担保,不得以股东持有的本公司股权作为质押进行融资。在集合资金信托业务方面,规定不得将信托资金直接或间接运用于信托公司的股东及其关联人(但信托资金全部来源于股东或其关联人的除外);不得以固有财产与信托财产进行交易;不得将不同信托财产进行相互交易。

在禁止或限制规定以外,“新两规”规定信托公司开展关联交易时,应以公平的市场价格进行,并且逐笔向中国银监会事前报告,并按照有关规定进行信息披露。

(5)完善了信托公司的经营规则。“新两规”提出了对违反审慎经营原则和危及稳健运行行为的处置规定,并明确要求信托公司在处理信托事务时应当避免利益冲突,在无法避免时,应向委托人、受益人予以充分的信息披露,或拒绝从事该项业务。这些规定完善了信托公司的经营规则,更好地维护了委托人、受益人的权益,对培育健康的行业环境起到了促进作用。

2.固有业务方面。

(1)明令禁止信托公司进行实业投资。在固有资金运用方面,“新两规”保留了“旧两规”允许的拆放同业、贷款、投资、担保四种运作方式,但对投资新增了“投资业务限定为金融类公司股权投资、金融产品投资和自用固定资产投资”、“信托公司不得以固有财产进行实业投资”的限制性规定,明令禁止信托公司以固有财产进行实业投资,并要求信托公司在限期内“采取剥离、分立、出售或转让等方式处置实业投资业务”。

(2)除同业拆借外,信托公司不得开展其他负债业务。在负债业务方面,“新两规”将“旧两规”中“不得办理存款业务,不得发行债券,不得举借外债”的规定,调整为“不得开展除同业拆入业务以外的其他负债业务”,表述更加严谨。但同时,为限制信托公司的负债规模,对同业拆人余额大幅收紧,由原来的不超过注册资本金,调整为不超过净资产的20%。

(3)对信托公司对外担保进行进一步限制。“新两规”将对外担保余额上限,“旧两规”由不得超过其注册资本金,调整为不得超过其净资产的 50%,且规定信托公司不能为关联方提供担保。

上述三类调整,压缩了固有业务的空间,降低了信托公司固有业务占比,促使信托公司将经营重点“回归”至信托主业。同时,也进一步提高了自有资金的安全性和流动性,提升了信托公司的抗风险能力。

3.信托业务方面。

(1)对信托资金的贷款运用方式进行了严格限制,力促信托公司创新转型。针对信托资金债权性运用较多和银行形成同质化竞争的情况,“新两规”规定信托公司向他人运用集合信托资金贷款不得超过其管理的所有信托计划实收余额的 30%。该项规定旨在鼓励信托公司积极探索产业投资基金业务、私募股权投资业务、房地产投资信托业务等区别于商业银行的业务领域,构建以财产管理能力和制度创新能力为支撑的,以中介管理费收入和投资利润(分成)收人为主的新型盈利模式,尽快实现由“融资平台”向“投资平台”和财产管理机构转型。

(2)引用基金产品核心要素,体现基金化趋势。在“新两规”中,作出了以下规定:参与信托计划的委托人为唯一受益人;信托资金有明确的投资方向和投资策略;信托受益权划分为等额份额的信托单位;信托资金可以进行组合运用,组合运用应有明确的运用范围和投资比例,信托公司运用信托资金进行证券投资,应当采用资产组合的方式,事先制定投资比例和投资策略,采取有效措施防范风险;受益人大会由信托计划的全体受益人组成,依照规定行使职权。这一系列规定对集合信托计划引用了基金产品的核心要素,体现出明显的基金化趋势。

(3)引入“合格投资者”定义,强调高端私募的定位。“新两规”在取消“旧两规”关于集合资金信托合同不得超过 200 份、每份合同的金额不低于人民币 5 万元的限制及规定的同时,引入委托人应为“合格投资者”的概念,并要求单个信托计划的自然人人数不得超过50 人,同时合格的机构投资者数量不受限制。

关于“合格投资者”,“新两规”规定是指能够识别、判断和承担信托计划相应风险的人,包括自然人、法人或者依法成立的其他组织。具体包括:投资一个信托计划的最低金额不少于 100 万元人民币的自然人、法人或者依法成立的其他组织;个人或家庭金融资产总计在其认购时超过 100 万元人民币,且能提供相关财产证明的自然人;个人收入在最近三年内的每年收入超过 20 万元人民币或者夫妻双方合计收入在最近三年内的每年收入超过 30 万元人民币,且能提供相关收入证明的自然人。

上述规定,旨在树立信托专为高净值人士理财的产品意识及其高端私募的定位,避免因委托人风险意识及风险承受能力过低引发信托行业危机。

(4)取消对异地展业的限制,鼓励信托公司全国化发展。“新两规”取消了原先对信托公司异地展业的限制,改为规定信托公司异地推介信托计划时,应当在推介前向注册地、推介地的中国银监会省级派出机构报告。这一规定打破了原有市场区域封闭的格局,将各信托公司放在全国性的统一市场中进行竞争,不仅消除了区域垄断,也提高了信托公司自身的竞争能力。

(5)对信息透明度提出了更高的要求。首先,“新两规”制定了完整的信托计划成立前信息披露格式,要求信托计划文件必须由认购风险申明书、信托计划说明书和信托合同三项文件组成,同时规定了各项文件必须包含的具体内容;其次,在信托计划存续期间,信托公司必须按时披露信息,并保证信息的真实性、准确性和完整性,同时还规定了必须披露的内容;最后,当发生紧急事项时,要求信托公司必须及时披露信息。

这些规定,提高了信托财产运用的透明度,降低了投资者因信息不对称而面临的不确定风险,切实保障了投资者的利益。同时,有利于信托公司提高社会公信力,降低交易成本。另外,还有利于信托公司进行信用品牌展示,提高知名度,积累无形资产。

(6)加大了对受益人利益的保护力度。首先,建立了信托计划财产保管制度。规定信托计划的资金实行保管制,在信托计划存续期间,信托公司应当选择经营稳健的商业银行担任保管人。其次,增设了信托计划“受益人大会”制度,对受益人大会的组成、召开事由、召集规则、表决规则等进行明确规定,并要求信托公司对受益人大会决定的事项,应当及时通知相关当事人,并向中国银监会报告。

这些新增规定,使投资者能够更好地行使自身权利,参与对信托财产运用的监督,从而更好地保障投资者利益。

(三)“新两规”的积极影响

“新两规”着重引导信托公司对信托本源的回归,与其他一系列监管文件共同构成了信托业较为完整的法规体系,为信托业的健康发展提供了有力的制度保障。“新两规”颁布实施后,我国信托业进入了健康快速发展的阶段。信托主业突飞猛进,信托财产规模快速扩张,行业回归本源的步伐显著加快。

1.进一步促进了信托业实现功能回归。

“新两规”颁布实施之前,信托公司普遍选择多元化的综合型业务模式,按照“金融百货公司”的模式,以建立一个多元化投融资方向、多领域展业、多市场涉足、多手段组合的全能型“金融超市”为目标。其中固有业务扮演了重要角色。“旧两规”时期,全行业固有业务收入始终占大头,信托主业的定位没有得到充分体现。

“新两规”要求信托公司对其功能定位和业务方向进行转型和提高。在形式上,将“信托投资公司”更名为“信托公司”;在实质上,通过压缩并限制信托公司的固有业务、融资型业务,大力规范并发展信托公司的信托业务,推动信托公司从过去“广而不专”、“博而不精”的金融百货公司向专业化的财产管理机构转型。到 2010 年,全行业信托报酬收入首次超过固有业务收入,信托主业的定位终于确立。

2.促进了信托公司构建新的业务结构。

“新两规”颁布实施之前,信托资金主要以债权运用方式为主,与银行进行同质竞争。从贷款业务来看,尽管信托公司开展的业务结构不同,名称各异,形式多样,但其实质却高度的一致和简单,即以发放贷款的方式,进行债权化运用,信托公司赚取支付给委托人的“预期收益”与贷款利息之间的差额,与银行的利差收入基本无异。

“新两规”限制和压缩操作简便但技术含量低、竞争力差的贷款业务,鼓励和引导信托公司开展附加值高、交易结构复杂、个性化特征明显的投资类业务以及规模化的财产管理业务;对于信托产品的基金化给予了大力引导和强力支持,为信托公司指出了私募股权投资、房地产投资信托、产业投资基金、企业年金基金、资产证券化等创新方向。

3.吸引战略投资者,增强了信托公司实力。

“新两规”颁布实施之后,信托公司的发展路径和功能定位日益明晰,法人治理结构不断完善,股权价值不断提升,境内外许多大型企业对信托公司股权的并购浪潮风起云涌。“新两规”引发的股权重组为信托业注入了新的发展动力:一方面,战略投资者给信托公司带来了先进的管理理念和业务资源;另一方面,注册资本的大幅增加提升了信托公司的资本实力、盈利能力和抗风险能力,这对信托业实现可持续的健康快速发展发挥了积极影响。

4.促进信托公司从“以融资为中心”向“以投资为中心”转变。

“新两规”引入了“合格投资者”的概念,重在树立信托是为高净值人士专业理财的产品定位,纠正过去的理财对象错位问题,避免因委托人较低的风险承受能力而引发金融风波。关于“合格投资者”的规定对信托业带来以下两个方面的影响:一是促进客户结构的高端化。“新两规”中“合格投资者”概念的引入和对较低端自然人投资者数量设限,意味着传统的以中低端客户为主导的客户结构终结,高端化、机构化、成熟化将成为今后信托公司客户结构的主要方向。

二是从“以融资为中心”的产品开发方式向“以投资为中心”的转变。作为高端客户的合格投资者,他们需要的不是简单的金融产品,而是高层次的财富管理服务,而过去信托业主要提供的以项目贷款为运用方式、具有明确预期收益率的固定收益型产品显然不能满足高端客户高层次的金融需求。

所以,在“新两规”颁布实施后的产品开发中,信托公司需要熟悉新的服务对象,深入了解不同的高端客户群体的个性化理财需求,结合市场投资机会和自身能力,开发出满足高端客户需要的信托新品种。

5.促进信托公司开展全国化业务,提高信托业的竞争水平。

“新两规”颁布实施前的信托市场是封闭割据的局面,基本上是一个省市区 1~2 家信托公司,信托公司大多只在当地经营,市场缺乏选择性和竞争性。限制信托公司开展异地业务,对某些实力不强、市场化程度不高,地域经济不十分发达的公司而言,在客观上起到了一定的保护作用,使之面临的市场竞争环境相对封闭和较为平缓。

“新两规”打破了信托公司异地经营的限制。在新的条件下,随着信托公司的异地业务放开,一些市场化程度较高、竞争实力较强的信托公司纷纷大力开拓异地市场,在全国范围内“开疆拓土”、“跑马圈地”。

对较为弱小的公司来说,异地业务的放开可能意味着将面临严峻的局面:外部市场没有扩大,原有的市场却被压缩甚至丢失,偏安一隅、小富即安的局面已不能长久。这样此消彼长的格局历经时日,强者恒强,将显著改变信托业的结构。

新中国的信托发展历程 信托的探索时期

(四)信托公司的净资本管理

2007 年 3 月正式实施的《信托公司管理办法》中明确规定了银监会对信托公司实行净资本管理。为落实“新两规”的有关规定,建立以净资本为核心的风险控制指标体系,确保信托公司固有资产充足并保持必要的流动性,以满足抵御各项业务不可预期损失的需要,2010 年 9 月银监会正式发布了《信托公司净资本管理办法》,并于 201 1 年 1 月下发了《信托公司净资本计算标准有关事项的通知》,对信托公司净资本、风险资本计算标准和监管指标作出了明确规定。

1.净资本管理的主要内容。

《信托公司净资本管理办法》的本质,是以净资本为核心,通过与风险资本等指标比较,衡量公司业务规模、整体风险、流动性和兑付能力。对信托公司而言,各项业务均有相应的净资本来支撑,建立起各项业务规模与净资本水平的动态挂钩机制。

 (1)净资本的含义和意义。净资本是指根据信托公司的业务范围和公司资产结构的特点,在净资产的基础上对各固有资产项目、表外项目和其他有关业务进行风险调整后得出的综合性风险控制指标。具体计算公式如下:

净资本=净资产-各类资产的风险扣除项-或有负债的风险扣除项-中国银监会认定的其他风险扣除项、上述各项风险扣除项的系数由中国银监会颁布。

净资本指标衡量的是流动性和资产的变现能力,目的是确保信托公司固有资产充足并保持必要的流动性,以满足抵御各项业务不可预期损失的需要。

 (2)风险资本的含义和意义。与净资本衡量流动性不同,风险资本衡量标准是各项业务所承担的综合风险程度。由于信托公司开展的各项业务存在一定风险并可能导致资本损失,所以应当按照各项业务规模的一定比例计算风险资本并与净资本建立对应关系,确保各项业务的风险资本有相应的净资本来支撑。具体计算公式如下:

风险资本=固有业务各项资产净值×风险系数+信托业务各项资产余额×风险系数+其他各项业务余额×风险系数上述各项业务的风险系数由中国银监会发布。

 (3)净资本和风险资本达标的基本要求。《信托公司净资本管理办法》规定:信托公司净资本不得低于人民币 2 亿元;净资本不得低于各项风险资本之和的 100%;净资本不得低于净资产的 40%。

信托公司净资本等相关风险控制指标不符合规定标准的,中国银监会可以视情况采取下列措施:要求信托公司制订切实可行的整改计划、方案,明确整改期限;要求信托公司采取措施调整业务和资产结构或补充资本,提高净资本水平;限制信托公司信托业务增长速度。

对未按要求完成整改的信托公司,中国银监会可以进一步采取下列措施:限制分配红利;限制信托公司开办新业务;责令暂停部分或全部业务。

对信托公司净资本等风险控制指标继续恶化,严重危及该信托公司稳健运行的,中国银监会还可以采取下列措施:责令调整董事、监事及高级管理人员;责令控股股东转让股权或限制有关股东行使股东权利;责令停业整顿;依法对信托公司实行接管或督促机构重组,直至予以撤销。

2.净资本管理对信托业的影响。

 (1)行业监管制度化、市场化。《信托公司净资本管理办法》标志着我国信托业的监管模式在经历了准入监管、业务监管两个阶段后,进入资本监管的新阶段,行业监管将从原先的窗口指导和行政调控转变为市场调控。办法的出台将引导信托公司从被动接受监管向主动适应各项调控政策、主动压缩监管部门限制的业务规模的主动接受监管的模式转变,从而减少监管部门与信托公司间的摩擦和对抗,降低整个行业的监管成本。

 (2)促使信托公司提升主动管理能力。按照净资本管理的相关规定,银信合作理财类业务须按照集合资金信托业务同样标准计算风险资本,而且信托贷款、信贷资产转让和票据资产转让类的银信合作理财类业务还被要求计提较高的附加风险资本。信托公司大规模开展此类业务已无利可图,这将促使信托公司自主开发收益、风险和净资本消耗相匹配的主动管理型信托业务,实现业务结构调整。

 (3)资本金约束加大,以规模取胜成为历史。《信托公司净资本管理办法》的实施,建立了各项业务规模与净资本水平的动态挂钩机制,单纯的外延式增长模式不再可行,信托公司将按照各类业务的风险水平计提相应的风险资本,业务拓展将在净资本的约束下进行,从而使信托公司无限放大自有资金杠杆比例的现象成为历史。

 (4)信托公司原有竞争格局将有所改变。在《信托公司净资本管理办法》出台之前,有的信托公司过分依赖低收益通道式的银信合作业务;有的信托公司盲目扩张,业务规模与其资本金严重不成比例。虽然这些信托公司在管理资产规模和盈利能力方面暂时处于行业前列,但在《信托公司净资本管理办法》出台后,其盈利水平和发展能力不可避免地受到较大限制,信托业原有市场竞争格局将有所改变。

 (5)信托公司增资趋势增强。随着《信托公司净资本管理办法》的出台,信托公司业务规模将与净资本挂钩,净资本约束将会成为信托公司业务发展面临的长期课题。能否获取满足业务发展必要的资本金持续补充渠道,将成为信托公司的核心竞争力之一。一方面,信托公司将积极通过增资扩股、引入战略投资者来补充资本金,另一方面,上市融资将会成为补充资本金的重要手段,提上信托公司的议事日程。

 (6)信托公司业务创新受到鼓励。按照办法的相关规定,各信托公司业务风险资本的计提比例将与其监管评级挂钩,监管评级优秀的信托公司与监管评级差的信托公司同等规模的业务,计提的风险资本最大将相差 40%,这意味着,监管评级越优秀的信托公司,在业务发展过程中的障碍越少。而提高监管评级的重要方面是加强信托公司的主动管理能力和创新能力。因此,加强信托公司的主动管理能力和创新能力建设,努力提高监管评级等级,将会被越来越多的信托公司纳入发展战略之中。

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